法律需要被信仰，更需要不折不扣地加以落实。唯如此，法律对行为的规范力量，对犯罪的预防和震慑作用，对弱势群体的保护作用才能充分发挥出来。在依法治国的今天，无论是公安司法机关，还是工青妇人民团体，教育、民政、工商管理等行政机关，在保护儿童方面都负有不可推卸的法定责任。
面对严重侵害儿童权益的犯罪行为，所有与儿童有密切联系的部门和组织都应该自觉地反思工作中存在的不足，消除有可能给儿童安全带来的隐患。
■ 张荣丽
近年来，国家在儿童保护方面投入大量的资源，重点投向困境救助、犯罪打击、犯罪预防、教育减负等多个社会关注的问题领域，出台和完善一系列法律和政策。但是近期发生在广东茂名、湖南祁东县的两起性侵女童恶性案件，让我们意识到保护儿童法律政策在基层的落实与执行情况与人民群众的期待还有较大差距。
地方责任部门的保护漏洞给儿童带来安全隐患
反思两起女童遭受性侵案件，我们发现地方在落实未成年人保护法、保护儿童人身安全工作上还存在很多漏洞。
湖南祁东县的受害女童多日没有上学，但是学校并未与女童父母及时沟通，查找学生，这是学校保护上存在的漏洞，教育部门对最高人民检察院的1号检察建议落实不到位；女童在外留宿多日，家长疏忽大意，没有第一时间报警，而是自行寻找多日无果后才报警，令女童在此期间多次受害，这是家庭保护上存在的监护漏洞；女童被他人带进宾馆留宿，带到夜总会陪酒陪唱，宾馆和夜总会经营者没有对女童进行年龄等身份信息核查，经营管理中存在儿童安全隐患，是社会保护方面的漏洞；办案机关在女童家长报案后没有给予高度重视，及时追查犯罪人员，而是在媒体曝光后才加大追查力度，对国家近年来强调严惩性侵儿童犯罪的司法理念理解不到位，这是打击性侵儿童犯罪司法保护上存在的漏洞。
广东智障女童一年内两次被强奸致孕的消息则更令人愤慨。残疾女童的一家人都智障，在犯罪嫌疑人未被查获前，女童没有得到周到的监护，可以说每一天都暴露在巨大的风险下。办案机关、基层组织如果有充分的儿童保护意识和责任心，哪怕有一个部门和单位积极负起责任来，都不至于时隔几月，让一个智障孩子再次面对同样的摧残。
在国家反复强调保护儿童权益，不断出台加强事前预防、严厉打击性侵儿童犯罪的法律政策背景下，一些地区的儿童保护法治环境仍然令人堪忧，责任部门工作中的一个个漏洞成为威胁儿童生存与发展的巨大隐患。
预防是对儿童最好的保护
侵害儿童案件发生后，后续工作一般都是司法机关积极破案，抓获犯罪分子，从严惩处，基层组织对受害儿童和其家庭开展各种关爱活动等。但是，对于受害儿童本人来讲，恐怕这些事后弥补作用有限，她将用人生中漫长的时间去摆脱儿时的噩梦。所以，对儿童最好的保护永远是预防，是防患于未然。笔者曾参与国家一项与女童性安全有关的科研项目，在项目报告中提出如下预防性侵害的建议：
（一）制定防治性侵害专项立法。
专门立法除了可以填补目前惩治性侵害行为法律零散且不足的现状，为司法机关和社会各界依法保护女童提供充分的法律依据外，还可以在社会上起到保护女童的倡导作用，加深民众对儿童利益最大化原则的理解，形成社会合力，共同保护女童利益。建议国家适时启动制定融预防与惩戒、实体与程序于一体的防治性侵害专项立法，明确“性侵害”的范围、预防措施、惩罚手段、对受害人的救助措施和各部门的职责及义务。为突出对儿童的保护，可以在性侵害防治的专项法律中对性侵儿童的行为列专章加以规定。
（二）建立儿童性侵害的事前预防机制。
针对学校性安全教育缺失和不足，与儿童密切接触行业防范意识不够的现状，建议教育部门和社会上的有关企事业单位做好如下预防工作：一是将性教育列入中小学教育内容，教育行政管理部门应当尽快完成儿童性教育的教材编写、师资培训、教育大纲编写、课程设置、考核标准制定等工作，以儿童易于接受的方式将性教育纳入学校教育范畴，每年规定一定的课时；二是强化学校教职人员管理，抓紧完善教职员工入职个人背景调查，岗前师德培训，建立校内预防和制止性侵害的投诉处理机制以及发现学生遭受性侵的教师强制报告制度；三是加强对密切接触儿童行业，例如餐饮、校外培训、娱乐公园等行业员工的入职个人背景审查；四是建议国家建立“涉性侵害违法犯罪人员信息库”，将性侵儿童犯罪行为个人信息面向密切接触儿童行业公开；五是国家工商管理部门应加强对宾馆酒店、娱乐场所的管理，规定男性带女童入住时，前台登记入住或者包间使用的服务人员有权要求核实双方的身份关系，发现疑点时应及时通知警方介入。
（三）加强性犯罪社区矫正人员及刑满释放人员的管理。
加大对性侵害加害人的监管力度，实现对性犯罪人员实施分级管理，级别从三级到一级，监管力度逐渐加强。
三级管理：对于因性侵害未成年人被判处社区矫正刑罚的犯罪人，应该同时适用禁止令，禁止其在接受矫正期间接触儿童；
二级管理：对于性侵儿童的刑满释放人员，公安机关应联合社区对其加强监管。经评估存在一定再犯罪风险的刑满释放人员，应将其犯罪信息在其居住的社区一定范围予以公开，以提升社区及家庭的防范意识，同时责令其定期接受心理辅导和犯罪风险测评；
一级管理：对于在刑满释放前被专家评估具有高度再犯风险的累犯，可在其释放后强制其佩戴电子定位跟踪装置，禁止其接近和进入学校、幼儿园、儿童游乐园等儿童聚集场所。亦可考虑在其自愿情况下于出狱后接受药物治疗（俗称“化学阉割”），以消除其再犯罪隐患。
此外，保护儿童安全，学校是重要的责任主体。2018年12月12日，根据最高人民检察院的检察建议，教育部办公厅下发了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》，这是国家为预防性侵儿童犯罪问题采取的一个重要行政举措，通知内容应该在全国中小学幼儿园加快落实。
儿童保护工作责任重于泰山
刚刚结束的中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议做出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》， 在“九、坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”中强调，“坚持专群结合、群防群治，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平，形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性。”党在依法治国方面提出的更高要求应当内化成为各方面工作的前进动力。未成年人保护法第6条规定：保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。
法律需要被信仰，更需要不折不扣地加以落实。唯如此，法律对行为的规范力量，对犯罪的预防和震慑作用，对弱势群体的保护作用才能充分发挥出来。在依法治国的今天，无论是公安司法机关，还是工青妇人民团体，教育、民政、工商管理等行政机关，在保护儿童方面都负有不可推卸的法定责任。上下联动，尽职尽责地履行好法律赋予的责任是儿童保护工作要求的底线而非上限。面对这些严重侵害儿童权益的犯罪行为，所有与儿童有密切联系的部门和组织都应该自觉地反思工作中存在的不足，消除有可能给儿童安全带来的隐患。
此次两名女童受害，有几个涉及法律责任的问题需要当地进一步核查，向社会澄清：
第一，广东茂名残疾女童全家都属于智障，既然获得了国家的低保，说明基层组织和民政部门是了解和掌握这家情况的，那么，对这些没有自我保护能力的残疾人，具体的日常监护帮扶措施有没有？女童父母也都是智障，对于父母没有监护能力的，是否应该依法剥夺监护权，另外指定监护人，给予特殊保护？
第二，残疾女童在第一次遭受性侵害后，公安机关接案后有没有对该女童提供具体的安全保护，如果没有，应当启动责任追究机制。特别是对于打给办案民警的电话不视为报警的说法，如果属实需要评估这样冷漠的警员是否还适合从事基层警务工作？
第三，湖南祁东县女童遭受性侵的案件中，对于在女童失踪的这段时间里到底被迫和多少名男性发生过性行为这个至关重要的案件事实，公安机关应当尽快查清，并本着除恶务尽的态度，将强奸幼女的犯罪嫌疑人一网打尽，由人民法院按照刑法规定依法严惩。
第四，湖南祁东县工商管理部门应严查幼女被性侵、陪酒的酒店、夜总会是否存在黄赌毒问题，由纪检部门严查公职人员涉性侵问题，并由此案入手，动员公安、工商、教育、民政等相关部门对当地儿童保护工作进行一次大的检查，对于检查中发现的问题一查到底，严肃风纪。并以此案为戒，在行政、司法追责的基础上，努力提升当地儿童保护工作水平。
我国有数以亿计的未满18周岁的儿童，儿保工作千头万绪，压力很大，基层工作人员殊为不易。但是这不是冷漠和懈怠的理由，因为我们工作中出现任何一个漏洞疏忽，儿童可能就要以生命和一生的幸福为代价来偿付。因此，保护儿童责任重于泰山绝不仅仅是一句口号，应当成为所有儿童保护工作者的座右铭。
（作者系中华女子学院法学院副教授）
责任编辑：陈洁
