青海省农村留守儿童关爱保护情况调查报告
青海省民政厅
内容摘要：近年来，随着我国经济社会发展和工业化、城镇化进程的不断推进，导致大量农村留守儿童出现。虽然在客观上留守儿童的父母外出务工能够对改善家庭经济状况、为子女的教育和成长创造了一定的物质基础和条件，但也导致部分儿童与父母长期分离，缺乏亲情关爱和有效监护，出现心理健康问题甚至极端行为，遭受意外伤害甚至不法侵害。作为西部人口基数较小、人口流动较慢、农村留守儿童人数相对较少的青海省，本文通过2018年对全省农村留守儿童关爱保护专项行动“回头看”工作的实施开展，发现我省在未成年人保护工作中存在的一些问题，并结合省情实际提出政策建议。
一、政策背景
2016年2月，国务院下发《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发[2016]13号），在全国建立农村留守儿童关爱保护制度，为做好本省农村留守儿童关爱保护工作，保护未成年人合法权益，积极推动农村留守儿童关爱保护政策生根落地，我省建立了由省政府分管副省长任总召集人、省政府分管副秘书长及民政厅长任副总召集人、全省共30家成员单位组成的青海省农村留守儿童关爱保护工作联席会议制度，初步建立了政府主导、民政牵头、有关部门和群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作组织领导和统筹协调机制，加强力量资源统筹、信息沟通、工作协调和优势互补，形成各司其职、分工协作、齐抓共管、整体推进的良好工作格局。
2016年底，省民政厅、省教育厅等8家单位联合下发青海省《关于认真组织开展农村牧区留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动的通知》（青民发[2016]125号），积极贯彻落实国家8部委专项行动精神，从2017年1月-12月针对2016年全省农村留守儿童摸底排查中发现的问题进行全面的梳理和解决，为实施精准帮扶提供有力支持，切实不漏登、漏查一名留守儿童，确保每名困境儿童和留守儿童都纳入关爱保护服务范围。
2018年4月，下发《关于开展农村牧区留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范活动的通知》（青民发[2018]21号）全面安排部署全省农村牧区留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范活动，着力在全省打造一批领导重视、制度健全、机制有效、措施有力、服务规范的农村牧区留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范地区，为申报全国示范创建打下坚实基础。积极推进全省未成年人保护机构能力建设，推动有条件的地区救助机构转型升级为未成年人保护工作服务平台和工作载体，6月报请政府下发《关于开展全省农村牧区留守儿童“合力监护、相伴成长”专项行动“回头看”的通知》，联合全省农村留守儿童联席会议相关单位积极将专项行动转入经常性工作，及时解决农村留守儿童工作中遇到的重点问题。完善农村留守儿童动态管理和监测机制，指导各地每季度动态更新留守儿童信息。
二、基本情况
（一）精准界定、认真排查，切实有效解决实际问题。
2017年，省民政厅会同相关部门及时下发了青海省《关于认真组织开展农村牧区留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动的通知》（青民发[2016]125号），召开全省农村留守儿童第二次联席会议暨专项行动部署视频会议，专门对全省的专项行动进行安排部署，省农村留守儿童关爱保护联席会议总召集人副省长匡湧对各级人民政府就进一步做好专项行动、更好的解决发现的问题、认真履职尽责等方面提出了具体的要求，要求各地将在2016年摸底排查中发现的家庭监护、生活保障、失学辍学及无户籍等问题进行全面的梳理和解决。
至专项行动结束，全省4182名无人监护或父（母）无监护能力的儿童有235名由父母带出外地共同生活，400名由父母一方留家照料，3547名已全部由监护人与委托人签订了临时监护责任书，所有儿童全部得到妥善安置照料；全省48名失辍学儿童除部分特殊情况外，全部返校复课（35名返校学习，其余13名儿童分别由于超龄、重残等原因无法正常进行学习生活）；全省220名无户籍儿童，除特殊情况外（西宁市有3名儿童由于父母失踪等原因未登记户籍），其余全部解决户籍问题；在排查中发现的生活困难的儿童家庭及个人，按照社会救助及福利相关政策，已对其中发现的251名儿童或其家庭进行低保、特困、医疗及临时救助，及时保障其家庭生活不受影响。
（二）压实责任、建立台账，指导各地巩固行动成果。
2018年，为确保各地专项行动措施到位、责任到位、不走过场、不留隐患并坚持分类施策、精准保护、及时响应解决当前部分农村牧区留守儿童面临的无人监护、监护能力缺失、失学辍学、无户籍等现实问题，由省民政厅、教育厅、公安厅等共10家单位组成的联合调查组对全省12个农村留守儿童人数超过100人的县（大通县、湟中县、湟源县；民和县、化隆县、循化县；共和县、兴海县、贵德县；尖扎县、门源县、乌兰县）进行专项行动的“回头看”调研督导。
通过“回头看”发现，全省各市州2017年、2018年均能根据省政府“一个体系、两项机制”的农牧区留守儿童关爱保护工作相关任务要求，积极开展农村留守儿童及未成年人保护相关工作，加快构建家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的关爱保护工作格局，对未成年人保护相关工作的监测预防、发现报告、评估转介、帮扶干预等社会保护意识及工作机制成效初显，各地各部门均能按照各自任务分工落实各方责任。
一是落实家庭脱贫帮扶责任。各地紧紧抓住开展脱贫攻坚“双帮”工作契机，充分发挥第一书记和帮扶人作用，积极协调乡镇和有关部门从社会救助、精准扶贫、教育、户籍、监护等方面解决农村留守儿童及其家庭存在的困难和问题，建立了“发现苗头、化解矛盾纠纷、长期帮扶关爱”的长效机制，切实为做好农村留守儿童帮扶关爱工作打下了坚实基础。
二是落实群团及社会力量关爱责任。各地工会、共青团、妇联等单位纷纷制订出台帮扶方案，依托社会工作服务机构、公益慈善类社会组织等分门别类制定帮扶计划、帮扶制度和帮扶措施，建立健全留守儿童与“爱心爸妈”结对帮扶机制，动员社会各方面力量共同关注关心关爱留守儿童，同时依托“圆梦行动”“春蕾计划”“春苗行动”“暖冬行动”“音乐之声我要上学”等助学载体，构建层层推进、齐抓共管的留守儿童关爱网络。
三是落实控辍保学责任。各地认真落实“双线”责任，强化各部门联控联保工作机制，依托省教育厅控辍保学数据核查比对系统平台，将失学辍学适龄儿童精准到每个乡、村，开展对疑似失辍学重点人群逐一摸排核查劝返工作。加大实施义务教育法办法和未成年人保护条例等法律法规的宣传力度，广泛宣传控辍保学的典型经验和有效做法。认真落实我省15年免费教育和寄宿生生活补助政策，加大留守儿童帮扶力度，确保任何一名学生不因家庭经济困难而失学。通过专项行动共发现的35名失辍学留守儿童，经过各方努力目前除5名均属智力残疾不适在校就读外其余全部返校复课。
四是落实强制报告责任。各地教育、卫生计生、民政等部门积极指导学校、幼儿园、医疗等机构和人员树立强制报告意识，与相关人员签订强制报告的承诺书，依法落实强制报告责任。各乡镇指导社区和村“两委”按照“边排查、边发现、边报告”的原则，随时将父母一方外出另一方无监护能力或无人监护的农村留守儿童等重点对象有关情况向乡镇人民政府（街道办事处）及相关部门进行报告，各乡镇人民政府（街道办事处）定期将本地区留守儿童名单报民政、教育及公安机关，对发现的问题及时联系留守儿童监护人，并同时确保儿童各方面的稳定与安全。
五是落实临时监护责任。通过专项行动，全省4182名无人监护或父（母）无监护能力的儿童有235名由父母带出外地共同生活，400名由父母一方留家照料，3547名已全部由监护人与委托人签订了临时监护责任书，所有儿童全部得到妥善安置照料。
六是落实户口登记责任。2016年全省共排查出没有户籍的农村留守儿童共220名，各地公安机关按照相关规定，依法为本地区无户籍的农村留守儿童登记常住户籍并逐一建档，截止检查时，全省220名无户籍农村留守儿童户籍问题全部得到有效解决。其中海南州按照无户籍人员解决户口的相关政策共登记解决全州357名包括农村留守儿童在内的未成年人户籍。
目前全省农村留守儿童信息全部录入《全国农村留守儿童及困境儿童信息管理系统》，做到一人一档动态管理，信息管理以各乡镇人民政府（街道办事处）为主体进行资料的汇总和录入，对留守儿童户籍登记、失辍学等数据实行部门之间定期通报，真正做到底数清、情况明。截至2018年7月，全省共有农村牧区留守儿童共13252人，占全省0-16岁未成年人总数的1.02%。
（三）存在的困难和问题。
党的十九大报告要求“保障妇女儿童合法权益”，明确“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”，农村留守儿童工作从政策层面起步较晚，受人员、基础设施等客观条件的限制，目前还存在一些困难和问题。
一是农村留守儿童监护人法制意识淡薄。通过调研发现，受中国传统思想的影响，父母视孩子为个人私有财产，他人（政府）无权干涉的现象还普遍存在，部分留守儿童家庭认为政府登记相关情况之后应该能拿到一些补助，而在没有领到“补助”的情况下便拒绝配合工作人员登记相关信息，对自身监护不力的问题没有足够的责任意识，还不能从法律的角度去认识未成年人监护缺失的重要性和危险性。目前农村留守儿童家庭主要普遍存在监护缺位和教育不力两大问题，部分留守儿童监护人法制意识薄弱、责任意识淡薄，以外出务工为由故意逃避监护责任，甚至变相遗弃，导致农村留守儿童遭遇不同程度的意外伤害（心理伤害）。
二是基层儿童工作力量依旧薄弱。今年国家民政部对基层儿童工作队伍建设（含定人、定岗、培训）做了明确的要求，但由于目前各地没有专职工作人员和专项工作经费，部分地区由村妇联主席兼职开展相关工作，业务能力和工作手段较弱，随着农村牧区留守儿童工作的深入开展，一些地区确实存在监护缺失或无力监护的留守儿童或困境儿童，这些儿童及亟需政府进行关爱救助，履行国家监护兜底的保障职责，但就目前来看，基层儿童工作力量的薄弱在很大程度上制约和影响了全省农村牧区留守儿童（包括所有儿童相关工作）工作的顺利开展。
三是各部门工作合力仍需进一步加强。国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》统一了农村留守儿童的政策，明确了乡镇人民政府（街道办事处）的主体责任，确定了牵头部门及各相关部门的职责分工，但通过检查发现：部分地区教育、卫生、妇联等部门与乡镇人民政府统计汇总的留守儿童台账数据不一致，仍然在沿用之前本部门对留守儿童的定义进行统计及开展工作，各部门在留守儿童的统计口径上出入很大，部门之间在留守儿童工作政策、数据等方面缺乏互动，未能有效发挥联动机制形成工作合力，给基层民政部门的工作开展带来一定的阻力。
三、政策建议
下一步，为进一步推进全省未成年人保护及农村留守儿童相关工作，坚决贯彻十九大报告中关于做好农村留守儿童的工作任务，结合目前工作实际，提出如下政策建议：
一是探索建立农村留守儿童(困境儿童）工作责任追究制度。
近年来，全国未成年人遭受侵害及虐待的案子屡有发生，社会敏感度高、群众容忍度低，严重危害了未成年人的合法权益，2016年、2017年我省也先后出现了未成年人遭受虐待的案件，造成了不好的社会影响，在跟踪案件的过程中，部门之间协调难、沟通难、推诿扯皮等情况仍然不同程度的存在，为进一步做好全省农村留守儿童（困境儿童）的关爱保护及相关工作，强化部门职责，依法保障未成年人合法权益，建议联合省监察部门探索建立我省农村留守儿童（困境儿童）责任追究办法，明确部门职责及问责机制，对今后未成年人保护工作的开展形成良性推动。
二是探索建立我省妇女儿童遭受家暴快速响应保护机制。
根据《反家庭暴力法》相关规定，各部门各相关人员都有责任和义务保护妇女及儿童的合法权益，但在我省实际发生的案例中，往往出现部门多、头绪多、政策多，但衔接慢、响应慢的情况，为在妇女儿童遭受家暴的事件中能够第一时间保护他们的合法权益，提供及时有效的救助帮扶，建议探索建立我省妇女儿童遭受家暴快速响应保护机制，明确部门职责，依法依规对妇女儿童合法权益进行保障。
三是探索我省未成年人保护购买社会服务方式方法、探索儿童工作向纵深发展新途径。
目前，民政业务在购买社会力量方面的内容越来越多，但涉及儿童工作的购买服务在我省尚未启动，随着时代的进步和发展，未成年人的生理、心理较之以前都发生了很大的变化，如何科学的引入社会力量，解决目前儿童工作“缺人缺编”的现状，并正确发挥社会力量在儿童工作方面的积极作用是今后在儿童工作中需要深入研究探索的新课题。
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责任编辑：陈洁
